Dopo il dibattito approdato nell’ultimo Consiglio comunale, sul tema degli appalti e degli affidamenti diretti interviene l’avvocato Francesco Stolfa, con un’analisi che mette al centro il rapporto tra indirizzo politico e gestione amministrativa.
Nel documento, Stolfa sostiene la piena possibilità, e anzi l’opportunità, per il Consiglio comunale di dotarsi di un regolamento capace di introdurre maggiori garanzie di trasparenza, imparzialità e controllo, senza interferire con le competenze dei dirigenti.
Una posizione che riapre la discussione politica sulle modalità con cui il Comune disciplina procedure che possono riguardare anche affidamenti di importo rilevante.
di seguito la nota arrivata in redazione.
PERCHÉ È NON SOLO POSSIBILE MA ANCHE (PIÙ CHE) OPPORTUNO UN REGOLAMENTO COMUNALE SU APPALTI E AFFIDAMENTI DIRETTI
La questione discussa animatamente nell’ultimo Consiglio Comunale si colloca al crocevia tra il principio di separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa, da un lato, e la potestà regolamentare del Consiglio Comunale, dall’altro.
Il quadro normativo: la separazione tra indirizzo e gestione
Il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL) codifica il principio cardine.
L’art. 107 TUEL attribuisce ai dirigenti la competenza esclusiva sugli atti di gestione, incluse le procedure di gara e gli affidamenti. Tale separazione tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo (organi di governo) e funzioni di gestione (dirigenza) è considerata dalla Corte Costituzionale «corollario e presidio di garanzia dell’imparzialità dell’azione amministrativa», richiamando i principi di cui all’art. 97 Cost.
La giurisprudenza amministrativa è granitica nel sanzionare le interferenze: ogni atto gestionale adottato da organi di governo (Sindaco, Consiglio o Giunta) in sostituzione del dirigente è affetto da vizio di incompetenza di carattere preliminare e assorbente.
Il potere normativo-regolamentare del Consiglio Comunale
L’art. 42, comma 2, TUEL qualifica però anche il Consiglio come «organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo» e gli riserva espressamente la competenza su: (a) statuti, regolamenti e criteri generali in materia di ordinamento degli uffici e dei servizi; (b) indirizzi generali da osservare da parte degli uffici; (c) appalti e concessioni che non rientrino nell’ordinaria amministrazione.
Ne discende che il Consiglio Comunale può e deve essere l’organo che fissa, per via regolamentare o con atti di indirizzo a carattere normativo-generale, le garanzie procedurali aggiuntive di imparzialità e trasparenza nelle procedure di gara.
L’art. 50, comma 5, del Codice degli Appalti rinvia ai «rispettivi regolamenti» delle stazioni appaltanti, purché conformi ai principi del Trattato UE: in questo spazio normativo aperto, il Consiglio Comunale può legittimamente adottare un regolamento per i contratti e gli affidamenti.
Un regolamento regionale (es. Reg. reg. Veneto 18 febbraio 2022, n. 1, art. 56) già adotta questo schema: richiesta di preventivi tramite piattaforma digitale, con obbligo di documentare nell’atto di affidamento il rispetto del principio di rotazione.
L’orientamento giurisprudenziale consolidato ha precisato che è essenziale che il regolamento o l’atto di indirizzo del Consiglio si mantenga sul piano della norma generale e astratta, fissando criteri, procedure e vincoli organizzativi senza sostituirsi al dirigente nell’adozione dei singoli atti di gara.
Qualsiasi previsione che mirasse a riservare al Consiglio (o alla Giunta) l’approvazione di singoli bandi o aggiudicazioni specifiche si porrebbe in contrasto con l’art. 107 TUEL e con il principio costituzionale di separazione, esponendo i provvedimenti adottati al rischio di annullamento per incompetenza. Il confine è dunque tra il quid normativo (il Consiglio stabilisce le regole del gioco) e il quomodo gestionale (il dirigente gioca la partita e sceglie il contraente).
La ratio di tale potere regolamentare è proprio quella di garantire che le scelte amministrative siano «trasparenti» e che vengano «predeterminati i criteri di scelta», come affermato dal Consiglio di Stato (Sez. V, 24 novembre 2023, n. 10080) a proposito della facoltà comunale di adottare regolamenti per l’utilizzo di graduatorie concorsuali.
Non è affatto vero, dunque, quanto sostenuto dal Sindaco
Non è affatto vero, dunque, quanto sostenuto dal Sindaco in Consiglio Comunale e cioè che un atto di indirizzo politico da parte del Consiglio, finalizzato ad aumentare le garanzie di imparzialità e trasparenza negli appalti e negli affidamenti diretti non sia possibile. Ciò che non è possibile è interferire nell’operato del dirigente volto alla scelta del contraente mentre è possibile (e anzi opportuno, forse doveroso) procedimentalizzare tale scelta senza appesantirla in termini burocratici.
L’orientamento giurisprudenziale ormai consolidato ritiene, infatti, che la formulazione della norma in tema di affidamenti diretti laddove li consente «anche senza consultazione di più preventivi» indica che il confronto di preventivi non è un obbligo di legge per gli affidamenti diretti, ma costituisce — come chiarito dall’ANAC e confermato dalla giurisprudenza — una best practice raccomandata e, in molti regolamenti interni, una condizione di trasparenza aggiuntiva.
Il Sindaco intervenendo in Consiglio sul tema ha citato la giurisprudenza selezionandola a suo comodo (forse per incompetenza), facendo passare anche il messaggio che ogni procedimentalizzazione degli affidamenti diretti li trasformerebbe in una gara d’appalto; ma ciò non corrisponde alla realtà delle posizioni giurisprudenziali. Il Consiglio di Stato (Sez. IV, 23 aprile 2021, n. 3287), seguito dal TAR Calabria (25 novembre 2022, n. 750), ha espresso sul tema un orientamento che non è stato più contraddetto precisando che la mera procedimentalizzazione dell’affidamento diretto mediante acquisizione di più preventivi non lo trasforma in una gara formale soggetta a tutta la disciplina delle procedure aperte: il comune che introduce per regolamento l’obbligo di esaminare più preventivi rimane dunque nell’affidamento diretto.
A questo punto il Sindaco deve assumersi le sue responsabilità politiche e non nascondersi dietro le norme e la giurisprudenza: quella di non regolamentare gli affidamenti diretti (e magari anche gli appalti a gara aperta) è una precisa scelta politica dettata dalla volontà di non prevedere alcuna garanzia aggiuntiva di trasparenza o imparzialità in queste procedure altamente discrezionali che ormai riguardano affidamenti anche di rilevanti importi. In questo modo tali garanzie sono interamente affidate alla serietà e alla correttezza del dirigente.
Su questo specifico punto il Sindaco, sempre nel suo intervento in Consiglio, ha sottolineato che lui mai ha interferito nelle scelte dei dirigenti. Si tratta di una palese excusatio non petita che centra il punto della questione: come dicevano i Romani, la moglie di Cesare (figuriamoci Cesare stesso) non deve solo ESSERE onesta ma deve anche SEMBRARE onesta.
Ebbene, siamo in un Comune del Mezzogiorno, un’area dove prassi familistiche e rischi di clientelismo o di vera e propria corruzione sono statisticamente particolarmente levati. La sinistra in questo nostro Comune ha denunciato per decenni questi rischi, talvolta arrivando a ritenerli più che rischi. Ci si aspettava che, una volta giunta al potere, offrisse alla cittadinanza, quale garanzia contro quei medesimi rischi, qualcosa in più che non la semplice parola del Sindaco.
Anche perché i malpensanti (cioè i cultori di una materia che nel Sud è divenuta cultura popolare a causa di secoli di malgoverno) potrebbero facilmente ipotizzare che questo voler garantire la più ampia discrezionalità ai dirigenti – i quali come noto sono professionisti nominati dal Sindaco e sempre da lui revocabili – possa essere un modo per effettuare indirettamente delle scelte senza assumersi alcuna responsabilità, neanche politica. Ecco perché l’excusatio del Sindaco coglie il punto, ma la sua parola non basta; e, per assicurare effettive garanzie ai cittadini nonchè effettiva libertà ai dirigenti, occorre un bel regolamento che ne procedimentalizzi, senza annullarla, la discrezionalità.
Ho conosciuto nella mia lunga attività professionale tanti dirigenti e tutti mi hanno sempre detto che, a una discrezionalità eccessiva, preferivano regole certe. Non è certo un caso.
Esempi di garanzie procedurali aggiuntive adottabili
A titolo meramente esemplificativo, le seguenti misure — coerenti con il sistema normativo anticorruzione (L. 190/2012, D.Lgs. 36/2023, PNA 2026-2028) — rientrano nella sfera di competenza regolamentare del Consiglio:
- Rotazione dei funzionari nelle aree che ineriscono gare, affidamenti diretti, subappalti, con previsione misure aggiuntive/compensative (collegialità decisionale, rafforzamento dei controlli) ove la rotazione ordinaria sia difficilmente praticabile.
- Separazione delle funzioni all’interno del procedimento di gara: distinzione tra il soggetto che propone, quello che istruisce e quello che adotta il provvedimento, al fine di eliminare la concentrazione del potere decisionale.
- Gestione preventiva dei conflitti di interesse: obbligo per i dipendenti coinvolti nelle gare di dichiarare tempestivamente eventuali situazioni di incompatibilità e di astenersi, in attuazione dell’art. 16 del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici).
- Predeterminazione e pubblicazione dei criteri di aggiudicazione prima dell’avvio della procedura, a presidio della par condicio tra i concorrenti e della massima trasparenza delle procedure.
- Controlli rafforzati sulla fase esecutiva dei contratti, spesso scarsamente vigilata: il PNA 2026-2028 evidenzia la necessità di presidiare tale fase con tracciabilità dei dati e verifica della qualità delle prestazioni.
- Utilizzo obbligatorio delle piattaforme di approvvigionamento digitale (PAD) e del Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (FVOE), misure di digitalizzazione che l’ANAC segnala come fondamentali per la tracciabilità dell’intero ciclo di vita dei contratti.
- Programmazione degli interventi onde evitarle di essere travolti dalla fretta e consultazione di più preventivi sulla base di indagini di mercato, salvi solo i casi di somma urgenza.
- Obbligo di riferire periodicamente al Consiglio sull’andamento degli affidamenti diretti fornendo dati e nomi.
Insomma, l’obiettivo (specie se parliamo di una amministrazione di sinistra che ha fatto di certi valori i suoi cavalli di battaglia elettorali) sarebbe quello della formalizzazione delle procedure amministrative tramite regolamenti interni e istruzioni operative standardizzate, per limitare la discrezionalità non necessaria e garantire la tracciabilità delle decisioni.
Principio di rotazione
Qualche parola in più merita il principio di rotazione, esso si applica, invece, obbligatoriamente anche agli affidamenti diretti: la Cassazione penale (Sez. VI, 20 febbraio 2025, n. 7099) ha ribadito che «anche nell’affidamento diretto, l’operatore economico non è dotato di integrale libertà di movimento, essendo tenuto a rispettare (…) il principio di rotazione» e che la sua violazione — concretizzatasi nell’affidamento ripetuto alla stessa impresa per aggirare la concorrenza — integra un illecito penalmente rilevante.
È necessario, quindi, che l’amministrazione assicuri, preferibilmente mediante Regolamento, l’obbligo di rotazione degli affidamenti, con predeterminazione del numero massimo di rinnovi consecutivi o del periodo di cooling off prima del quale l’operatore uscente non può essere riaffidatario. Questo non aggiunge nulla di contra legem: il principio è già codificato all’art. 49 Codice, e il regolamento ne può specificare le modalità operative.
Clausole sociali e ambientali
L’art. 57 Codice (nella versione vigente dal 20 luglio 2025 a seguito del correttivo D.Lgs. 209/2024) impone alle stazioni appaltanti di inserire, nei bandi, negli avvisi e negli inviti — e quindi anche nelle procedure negoziate e negli affidamenti diretti — specifiche clausole sociali con le quali sono richieste, come requisiti necessari dell’offerta, misure orientate a:
- garantire pari opportunità generazionali, di genere e di inclusione lavorativa per le persone con disabilità o svantaggiate, nonché la stabilità occupazionale del personale impiegato;
- garantire l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore.
L’Allegato II.3 al Codice precisa ulteriormente che le stazioni appaltanti prevedono nei bandi e negli inviti, come requisiti necessari o come ulteriori requisiti premiali, meccanismi per promuovere l’imprenditoria giovanile e l’inclusione delle persone con disabilità. In particolare, è requisito necessario dell’offerta, l’assunzione dell’obbligo — in caso di aggiudicazione — di riservare almeno il 30% delle assunzioni necessarie per l’esecuzione del contratto all’occupazione giovanile e femminile.
L’art. 61 Codice consente poi alle stazioni appaltanti di riservare il diritto di partecipazione o l’esecuzione del contratto a cooperative sociali e loro consorzi il cui scopo principale sia l’integrazione di persone con disabilità o svantaggiate, ovvero ad operatori che impieghino almeno il 30% di lavoratori svantaggiati o disabili. L’art. 5 della L. n. 381/1991 sulle cooperative sociali di tipo B consente peraltro convenzioni dirette sotto soglia proprio per creare opportunità di lavoro alle persone svantaggiate.
Il mancato rispetto degli obblighi di clausola sociale dà luogo all’applicazione di penali commisurate alla gravità della violazione, e comporta l’impossibilità per l’operatore di partecipare, per dodici mesi, a ulteriori procedure di affidamento.
Anche sul fronte ambientale, il Codice non si limita a prevedere strumenti facoltativi. L’art. 57, comma 2, Codice rende obbligatoria l’inclusione dei Criteri Ambientali Minimi (CAM), definiti con decreto del Ministero dell’Ambiente, nella documentazione di gara, e ciò vale anche per le procedure negoziate e gli affidamenti diretti.
Questi criteri, definiti per categorie specifiche di appalti, vanno tenuti in considerazione anche ai fini dell’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Il Consiglio di Stato (14 ottobre 2022, n. 8773; 21 aprile 2022, n. 6934) ha affermato che la ratio dell’obbligatorietà dei CAM «si ravvisa nell’esigenza di garantire che la politica nazionale in materia di appalti pubblici verdi sia incisiva non solo nell’obiettivo di ridurre gli impatti ambientali, ma nel promuovere modelli di produzione e consumo più sostenibili e circolari».
Il Consiglio Comunale può dunque rafforzare tutte queste importanti prescrizioni sociali e ambientali nel proprio regolamento, ad esempio prevedendo l’applicazione sistematica di criteri premiali aggiuntivi (anche oltre quelli minimi obbligatori) o estendendo l’obbligo anche a categorie di affidamenti per le quali il decreto ministeriale non abbia ancora adottato CAM specifici. Può infine prevedere una rendicontazione periodica al Consiglio dei risultati di tali clausole sociali, della loro concreta attuazione, delle assunzioni effettuate, della durata dei relativi rapporti di lavoro, ecc.
Conclusione
Mi pare davvero assurdo che il Comune abbia adottato una infinità di regolamenti, alcuni per questioni molto meno importanti (dall’uso della sala consigliare alla concessione dei patrocini), e si rifiuti invece di regolamentare – in funzione dei principi di imparzialità e trasparenza – questioni che involgono interessi tanto rilevanti.
A mio avviso, non solo gli affidamenti diretti ma anche gli appalti veri e propri meriterebbero una regolamentazione specifica comunale che fornisca ai dirigenti gli orientamenti programmatici necessari; e ciò non solo per assicurare maggiori garanzie ma anche per consentire loro di conformarsi alla visione politica pro-tempore prevalente in Consiglio Comunale.
Sarebbe una di quelle cosine che ci aspettavamo da una Giunta di Sinistra-Centro, come si definisce quella attualmente al potere a Corato. Meraviglia, al riguardo, soprattutto l’atteggiamento del PD che sicuramene in altri comuni, in cui è all’opposizione, starà rivendicando le stesse garanzie e che invece, qui a Corato, si attesta su queste posizioni negazioniste e, francamente, un po’ retrograde (l’intervento del suo rappresentante in Consiglio è stato imbarazzante).
Ciò a conferma che questo partito, nella nostra Città, ha deciso di abdicare alla sua funzione di organizzazione politica di rilievo nazionale per appiattirsi sulle posizioni del Sindaco, a prescindere.
L’unica critica che faccio alle opposizioni è quella di aver presentato in Consiglio una mozione per chiedere la predisposizione di un regolamento da parte degli uffici. Se il regolamento deve offrire indicazioni programmatiche agli uffici è opportuno che la sua genesi avvenga tutta in Consiglio: i Consiglieri di minoranza avrebbero potuto (e dovuto a mio avviso) presentare direttamente una bozza di regolamento e non una mozione che lo auspicasse.
Avv. Francesco Stolfa
